摘要：

　　一、 国际农业再保险实践与运行效果

　　本部分对美国、日本、西班牙和印度的农业再保险实践和运行效果进行分析。之所以选择这四个国家，是因为其来自三个不同的大洲，各自代表了不同的农业再保险发展模式，且农业再保险体系成熟完善，因此力求全面分析不同模式对我国发展农业再保险的经验借鉴。

　　（一）”公私合作”模式——美国

　　1.组织模式

　　美国农业再保险是典型的“政府再保险机构+商业再保险机构”的公私合作模式。1938年，美国政府为管理联邦农作物保险计划而设立了FCIC，起初同时经营直保和再保业务，直到2001 年完全退出直保业务，成为代表美国政府行使农业再保险职能的专业再保公司。商业再保险机构作为对FCIC 的重要补充，承接一定比例的直保端自留风险。

　　2.法律协议

　　美国《联邦作物保险法》（1980）、《联邦农作物保险改革法》（1994）、《农业风险保障法》（2000）三部法律的颁布，确立了《标准再保险协议》（SRA）在美国农业再保险体系中的核心地位。SRA不仅对农业再保险运行的具体实施细则进行了规范，同时明晰了联邦政府与农业保险经营机构的风险分散安排，使政府与市场之间形成“利润共享、风险共担”的机制。

　　3.运行模式

　　具体内容：①业务分出比例。按照SRA 风险分散设计，直保公司须将其承保的业务按照险种的划分向FCIC 办理分保，并分别纳入强制型和商业型基金。强制型基金一般纳入直保公司认定的高风险业务，同时享受较高的比例分出；商业基金通常纳入低风险业务且享受较低的比例分出。见图1，强制型基金中，直保公司将业务保费分出80%，自留其中的20%；商业基金中最多可分出65%，直保公司自留不少于35%。②自留部分再次分保。为了平滑各保险公司及全行业当年的农险经营结果，SRA 规定直保公司需将经营的政策性农险业务自留部分的利润或损失的6.5%分摊给FCIC，形式上采取净额成数分保安排。若全国的政策性作物保险整体盈利，FCIC 会将利润的一定比例返还给直保公司。若直保公司仍有再保险需求，向FCIC 申请后可向国际商业再保险市场进行分保。③利润共享和损失分担。SRA 规定直保公司按照纳入强制型基金和商业性基金中的业务自留部分，与FCIC 按照不同的比例分享利润和分摊损失。从强制性基金来看，当直保端赔付率小于100%时，按照利润共享原则，FCIC 相应获得的利润就越高；当直保端赔付率大于100%时，按照损失分担原则，FCIC承担较高的损失比例。当直保端赔付率超过500%，FCIC 承担全部超赔责任。④大灾超赔紧急预案。当强制型基金和商业基金累积规模无法满足赔付时，美国政府又在此基础上设置了紧急预案，并允许FCIC 发行债券或通过商业信贷公司申请紧急贷款，以缓解巨灾风险产生的赔付压力。

　　图1美国SRA 的风险分散安排

　　注：该图纵轴为赔付率，内侧深色大框为FCIC 分享利润和分担损失的比例，外侧小框为直保公司自留损失及自享利润的占比。在商业基金中，图中比例按照大部分州（除伊利诺伊州、印第安纳州等五个州较高一些）的数据绘制。

　　资料来源：Standard Reinsurance Agreement（2020）。

　　4.运作效果

　　美国农业再保险是典型的政府主导型模式，在组织架构上，主要以代表政府的联邦农作物保险公司（FCIC）作为再保险承保主渠道，辅之以商业保险机构运营。《联邦农作物保险法》等法案的颁布，为更好引导行业发展发挥了顶层设计的作用。同时，美国政府通过年度农业法案等形式，对农业（再）保险各方面政策进行微调，保证了农业再保险能够紧跟实际情况变化。在具体运行上，通过确定以SRA为核心的风险分散安排，在政府与市场之间搭建起利润共享和损失共担机制框架。在这一框架下，FCIC不仅为直保公司提供了基础风险分散保障，同时又能够在出现超额赔付时进行兜底赔付，进一步激励保险公司扩大经营业务；另一方面，SRA设置下的利润共享机制又能够使FCIC在直保公司盈利年份获得利润分成，形成大灾缓冲的盈余基金，有效实现分散农业大灾风险。

　　（二）”农业保险共济”模式——日本

　　1.组织形式

　　日本农业再保险由下而上分为农业共济组合、农业共济联合会、农林水产省三个组织层次，见图2。农业共济组合是日本的基层保险组织，承担着与农户对接业务的职责；农业共济联合会设立在省级机构，是连接农业共济组合和政府的中间机构；农业共济再保险特别会计处作为政府机构，发挥着最后的风险保障作用。

　　2.法律协议

　　日本不仅是亚洲开展农业保险最早的国家，同时其农业（再）保险立法历史也十分悠久。早在20世纪20年代，日本政府就陆续颁布了《家畜保险法》《农业保险法》，并在此基础上出台了《农业互助组织法》《农业灾害补偿法》，标志着农业保险制度在日本逐步建立起来。1952年颁布的《农业共济基金法》，是日本首部针对农业再保险的立法，并确立了再保险的共济基金制度。

　　3.运行模式

　　图2虚线框内容为日本传统再保模式：农户通过向上一级的农业共济组合缴纳“共济掛金”，形成风险准备资金，一旦出现异常自然灾害，可以得到共济金即保险赔偿，保障自身稳定发展。农业共济组合通过向农业共济联合会上交部分保费（一般为70%），彼此形成再保关系。农业共济联合会负责经营本级的农险业务，与共济组合相比具有更强的风险分散能力。农业共济联合会保费自留比例为90%，剩余部分交由食料安定共济特别会计处。实线框内容为日本农业再保险的另一种运作模式，即“一县一组合”，农业共济组合跳过农业共济组合联合会直接与政府对接。一般情况下，日本农业共济各组织承担风险责任的比例为：农业共济组合承担10%—20%，农业共济组合联合会承担10%—30%，政府层面承担50%—80%。同时，日本政府也设立了紧急预案以应对大灾风险对整体再保经营的冲击。

　　图2 日本农业共济模式

　　注：“保险料”指上交的保费；“共济掛金”特指农户向上一级机构上交的保费。

　　资料来源：Summary of the Annual Report on Food, Agriculture and Rural Areas in Japan（2020）。

　　4.运行效果

　　日本的农业再保险模式具有明显的“共济”性质。其突出特点是，政府与农业共济联合会、农业共济联合会与农业共济组合之间的双层再保险体系。从组织性质上看，农业保险共济组织不是商业性质的企业，其并不以赚取利润作为经营目标，因此再保环境相对稳定。从组织关系来看，投保人与再保人形成的是内部相互监督机制，能够较好解决分出与分入主体之间的信息不对称问题。从再保模式上看，政府与民间组织共同提供的联动再保模式，使农业系统风险层层分散，各级农业风险基金以“遇灾补偿，结余积累”的原则进行运作。在大灾风险的情况下，政府依然充当风险最后保险人的角色，为农业生产灾后恢复及农民生活稳定提供兜底保障。

　　（三）“直保共同体+专业再保”运行模式——西班牙

　　1.组织模式

　　西班牙农业再保险运行主要由直保共同体和国家再保险赔偿联盟（CCS）构成。直保共同体由包括CCS在内的23家主体自发组成，并以西班牙农业保险公司（Agroseguro）的统一经营实体形式存在，各家直保公司基于在农险共同体中的持股份额承担相应的保险责任。CCS主要通过参股直保共同体，代表政府成为农险直保公司的最终再保人，其实质是代表西班牙政府对多领域保险进行兜底保障的国家专业再保险公司。

　　2.法律协议

　　西班牙发达的农业（再）保险得益于其完善的法律体系。1978年西班牙议会通过第87号法案——《农业保险法》，其中对政策性农业保险经营的原则、品种和支持内容进行了规定。1979年，西班牙又颁布了综合农业保险法的具体实施细则。伴随两部法案的陆续出台，西班牙相继设立了农业保险的直保共同体和CCS。

　　3.组织形式

　　CCS负责向直保共同体提供再保险支持，其经营不以盈利为目的，盈余积累进入再保险保障基金。一方面，CCS 作为直保共同体的主要成员公司之一，在整体直保业务中承担约10%的份额责任。另一方面，除约定分保部分，超赔再保险业务也由CCS提供。赔付率小于90%的业务，CCS和直保共同体各分担50%；当赔付率在90%—130%时，CCS的分担比例提高到80%；赔付率在130%—160%时，CCS赔付90%。对于高风险业务，如果赔付率超过160%时，CCS分担90%，直保共同体分担10%，具体见图3。在政府提供的再保险保障之外，直保公司还可就其自留部分责任寻求商业再保险市场的支持。当CCS 的农业再保险赔付支出超过其保费收入时，可采用大灾准备金进行赔偿。而当农业保险损失超出CCS 大灾准备金赔付能力时，启动紧急预案，由政府部门向CCS 进行注资。为此，西班牙农业部每年会在预算中保留一个科目，以针对紧急预案的启动。

　　图3西班牙超赔再保险风险分担情况

　　注：商业保费是指直保公司向农户销售保单的保费；风险保费是指直保共同体规定的风险费率对应的保费，同时也是直保公司向共保体上缴保费的标准。深色框为CCS 承担份额，浅色框为直保共同体承担份额。

　　资料来源：Agroseguro. Annual Report（2020）。

　　4.运行效果

　　西班牙的农业再保体系中，政府扮演着重要角色。一方面，前端通过Agroseguro参股农业保险直保共保体，从内部承担直保业务风险，并直接监督直保业务承保理赔环节的具体运作；另一方面，后端通过CCS 提供强制的超赔再保险保障，以低廉、稳定的价格，向共保体内的直保公司提供充足的大灾风险转移支持。从运行模式上看，西班牙直保共同体类似于我国的“农共体”，但由于政府在其中的主导参与，形成了多方监督的定损理赔机制，进一步增加了共同体之间的经营透明度，因此能够有效克服分出业务的信息不对称问题。相较于美国、日本，西班牙在分保对象的选择上更加自由，并无强制分保给政府机构的规定。

　　（四）“国家再保主导”运行模式——印度

　　1.组织模式

　　在当前印度农业再保险市场中，国有通用保险公司（GIC）专门负责承担再保业务并发挥主导作用。1999 年以前，GIC 垄断了包括农险在内的所有非寿险业务。随着国家农业保险公司（AIC）的成立，GIC 逐步转型承担再保业务。近年来，印度政府也在逐渐放开对外资再保机构的准入限制，劳合社、安盛再保险和慕尼黑再保险等国际再保人纷纷到印度设立分支机构，商业再保机构的市场份额已提高至50%。

　　2.法律协议

　　自20世纪30年代以来，印度陆续颁布了《保险法》《保险监管法》。其中《保险法》中间经历数次修订，目前已成为农业再保险运行的根本遵循。《保险监管法》针对农业再保险的监管规范进行了具体细化。印度保险监管局负责制定农业再保险运行规章，进一步明晰经营主体的所有制结构和法定分保条件等。

　　3.运行模式

　　印度农险市场主要为“成数合约+赔付率超赔”的再保合约运行模式。成数合约中，直保公司自留风险份额一般为25%。得益于政府支持，GIC 可依法获得5%的法定分保份额，剩余部分可在国内及海外市场寻求商业化排分。超赔合约中，当赔付率超过110%但低于250%的部分由GIC进行赔付，赔付率超过350%时，则由联邦政府和各邦政府共同承担。按照中层和高层风险的划分，印度农险再保市场主要承担中层风险，而高层风险则交由政府兜底保障。具体运行模式见图4。

　　图4 印度农业再保险运行模式

　　资料来源：GIC Re annual report（2020）

　　4.运行效果

　　作为新兴市场的代表国家，印度与我国地域相邻，农情相近，也同样得益于政府的大力支持，农业保险在近些年发展迅速，目前已成为仅次于中国和美国的世界第三大农险市场。代表印度政府的GIC在农业再保险市场上发挥着重要作用，通过在风险分散机制上逐层分档，在相关立法的保障下，首先获得5%的法定分保条件，同时GIC还具有再保业务的优先选择权，事实上其在印度农险再保市场上独享法定分保特权；另一方面，GIC 利用掌握的直保端经营数据，进行风险区域划分以及精算定价，从而对国内农险市场施以重大影响。

　　二、启示与建议

　　风险不确定性是各国农业发展进程中共同面临的严峻问题，如何有效化解农业大灾风险？当前我国在推进以“中国农再”为主导的农业再保险机制上，如何借鉴国际经验并兼顾具体国情，发挥最大的政策效应？针对以上问题，本部分结合“农业保险高质量发展”的新要求，探讨我国农业再保险发展的路径选择，并以此为基础，提出相关政策建议以进一步完善农业再保险体系建设。

　　（一）我国农业再保险路径选择的启示

　　1.政府定位与市场参与的关系

　　农业再保险中政府与市场的关系，在学术界争论已久。部分学者认为政策性农业保险就是在政府主导下的制度，因此农业再保险也应当由政府主导其发展。持这种观点的学者主张由政府牵头成立国家层面的农业再保险公司。另一部分学者则认为政府主导固然重要，但要客观认识政府的角色定位，应当承认商业性农业再保险机构等其他经营主体的存在也同样具有合理性。

　　从国外经验来看，美国、西班牙和印度之所以能够在政策导向上保障农业再保险的强力有效运行，与建立国家赋权的农业再保险机构或组织密不可分。以美国最为典型，政府规定农险直保业务必须向FCIC办理分保，并遵循标准再保合约。这一操作既能够保证政府在国内农业再保险市场中占据主导权，也避免了海外再保险市场逐利性和波动性对农业保险政策性和稳定性造成不利影响。但在强化政府机构参与再保业务发挥主导作用的同时，并不意味着完全摒弃商业市场机构。美国、西班牙、印度在法定或强制分保外，均采用将剩余份额向商业机构分出的做法，以寻求风险的逐层分散。

　　当前，我国农业再保险市场中，初步形成了“中国农再”+“中再产险”+“国际再保险人”为主体的市场结构。“中国农再”的成立，标志着我国具备了国家主导农业再保险运营的组织基础，结合《指导意见》中提出的“增加农业再保险供给”的要求，应确立“中国农再”承保主渠道的定位，进一步将国内商业再保机构和国际再保机构等作为农业再保组织体系的重要补充。

　　2.顶层立法设计

　　农业（再）保险领域的相关法律作为农业（再）保险运行体系的核心，是农业（再）保险市场健康发展的重要制度保障。无论是农业保险直保端还是再保端，从法律层面对农业（再）保险的政策目标、作用、运作模式等要素加以明确，无疑将推动农业（再）保险体系向有法可依，持续经营的规范化转变。大量研究也提出我国应借鉴国际经验对农业再保险立法，加快构建农业再保险法律体系。

　　从国外农业再保险的经验来看，农业（再）保险立法是各国的普遍做法。美国、日本、西班牙、印度都通过类似《农业保险法》对农业再保险运行进行规范。日本政府通过制定《农业互助组织法》《农业灾害补偿法》《农业共济基金法》等法规制度，将农业保险和再保险的政策目标、参与主体、操作方式、运作机制、职能边界等进行明确，以法律的形式将农业保险共济模式上升为国家意志。同时，还会根据情况的变化对法案适时进行调整，例如美国通过颁布年度调整法案以更好适应农业保险市场的变化，从而为整个农业再保险体系的稳定运行提供坚实保障。

　　我国并无针对“农业（再）保险”的专项立法，其他涉及的相关法律条文表述也相对笼统，可操作性不强。例如，《保险法》《外资保险公司管理条例》主要围绕商业保险的法律规制问题展开，但涉及农业保险的规定极少。另外，《关于保险业改革发展的若干意见》从宏观上提出政府加大财政支持力度和积极构建农业再保险体系，但缺乏构建设计的具体性表述。《农业保险条例》中强调要尽快建立农业保险巨灾风险分散机制，但受制于客观因素，其具体操作细则并未明确，从而导致农业保险大灾风险分散机制的构建无法可依。因此，在推进农业再保险体系建设的过程中，亟待将立法工作摆在突出位置。

　　3.农业再保险具体运行模式

　　从农业保险风险分散框架来看，农业再保险体系是全行业的核心与中枢。针对农业再保险具体操作方面，有学者认为应借鉴美国经验，由主管部门牵头制定《农业再保险协议》，细化我国农业再保险的操作细则。郑伟等主张制定《农业再保险管理规定》，明确经营主体、运行方式、责任范围、财政支持等规则。张峭等强调要对“中国农再”的分保业务比例等内容进行细化，最大程度消化直保端经营波动。

　　通过对国际经验的梳理可以发现，分出选择上，美国、日本、印度都采取了约定分保的做法，规定国内农险机构（组织）必须将一定比例的业务分给代表政府的再保经营机构。西班牙虽无强制分保的规定，但利用Agroseguro掌握的全国范围的农业保险业务数据，实现直保端和再保端的精准定价，有效降低分出业务的逆向选择问题。再保险结构方面，美国、西班牙和印度都采用了“成数合约+超赔合约”的模式，一定程度上保证了直保公司的自留风险比例，有助于控制其道德风险。政府激励方面，各国的做法并不是完全进行简单的行政化补贴，而是给予直保端产品创新和日常运营支持，以促进保险公司向高风险地区开展业务，通过一揽子合约计划，平衡不同业务间的风险水平。

　　在“中国农再”成立前，我国农业再保险以商业化运营为主。在承保利润较好时，分出业务尤其是向海外再保人分出业务，伴随的是国家直保保费补贴资金的外流；当承保出现亏损时，分出业务的成本显著增高，从而加大了在风险分散上的波动性与随意性；在“农共体”经营期间，再保结构虽主要也以“成数合约+超赔合约”为主，但由于运行体制缺乏强制性，导致“农共体”承保的业务赔付水平显著高于直保公司未分保业务，一定程度上反映了业务端的逆向选择问题。随着政策性再保经营主体——“中国农再”的成立，我国具备了开展约定分保和差异化定价的组织条件，同时也可以依托“中国农再”积极探索中央层面的再保政策支持。

　　4.农业保险大灾风险分散机制

　　农业保险大灾风险分散机制是分散农业大灾风险的制度化安排。由于农业保险被保险人在风险应对上缺乏独立性，自然灾害导致的农业大灾风险极易产生大规模赔付，仅仅依靠直接保险和再保险往往难以有效应对，因此需要建立一套完整的风险分散体系。既有学者的研究主张选择多元化的风险分散工具，如“农业再保险基金”、“再保险+大灾基金+巨灾债券”、“再保险+巨灾债券”等。一方面选择合适的工具组合，将农业大灾在风险分散体系内实现对冲；另一方面充分发挥农业保险大灾风险分层保障体系的“跨地理分散”属性，使其在更广的区域甚至全球范围内分散风险。

　　美国、西班牙、印度在农业再保险运行之外，均建有大灾风险基金和紧急预案作为补充风险分散机制，日本也建有政府紧急预案，从而确保整个农业再保险体系能够稳健运行。以西班牙为例，通过来源于CCS 经营农业再保险的利润盈余进行滚存，建立农业保险大灾准备金，以应对农业大灾风险损失，并在此之外，当损失超出农业保险大灾准备金赔付能力时，启动由财政兜底的紧急预案。

　　目前，我国初步建立了以“直接保险+再保险”为主体的农业保险大灾风险分散机制，重点解决了中、低层风险，但随着农业保险业务领域拓宽与业务规模的扩大，针对再保险难以承担的大灾风险仍缺乏有效机制应对。目前，我国只有针对公司层面的《农业保险大灾风险准备金管理办法》，同时一些地方政府也设置有农业大灾风险准备金，但都缺乏统筹层面的制度考虑。结合《指导意见》中提出的“加快建立财政支持的多方参与、风险共担、多层分散的农业保险大灾风险分散机制”，亟需对风险保障的需求尤其是对大灾风险保障给予制度安排。

　　（二）我国农业再保险体系建设的建议

　　1. 完善“政府引导、市场运作”的治理关系

　　构建以“中国农再”为承保主渠道，国内商业再保机构和国际再保机构等为重要补充的农业再保市场体系。探索推出标准再保协议，构建“中国农再”和分出公司的农业风险分担机制，通过盈余返还和亏损滚转实现分保条件的动态调整，进一步细化利润共享和损失共担机制。实践中应进一步优化约定分保与市场化分保相结合的运作机制，合理界定政府管理和商业再保机构参与的边界问题。

　　2. 弥补农业（再）保险专有立法和规章滞后的核心短板

　　以《农业法》《保险法》《农业保险条例》及《农业保险高质量发展指导意见》为指引，从法治化的顶层设计出发，推动制定类似于美国《农作物保险法案》的相关法律和类似于标准再保协议（SRA）的农业再保操作规范，进一步明确政策性再保与商业性再保的关系，细化分保业务比例等内容。另一方面，通过立法从根源明确财政补贴型农业保险的业务性质，保证财政资金的惠农效率，降低经营主体对直保业务的逐利预期。

　　3. 细化“分保条件、差别化定价和财政补贴”的农业再保险操作

　　合理确定分出业务的约定分保比例，并根据商业市场情况适时调整协议内容；针对超赔合约，实行有差别的定价条件，细化分省分业务承保机制，克服直保端道德风险和逆向选择问题。依据国家政策导向，稳步推进对直保端高风险业务的补贴工作，间接促使保险公司将工作重心放在服务能力建设上，从根源上发挥农业保险正外部性的社会功能。此外，在“中国农再”内部探索建立信息统计部门，打造农业保险大数据与涉农金融信息数据平台，为再保险精准定价提供数据基础，进一步降低逆向选择的影响。

　　4. 落实“再保险+大灾风险基金+紧急预案”的大灾风险分层保障体系

　　以“中国农再+商业再保”的农业再保险运行为基础，研究制定针对全国范围的《农业大灾风险基金管理办法》，过渡好地方政府与直保公司原有风险准备金的功能。将“中国农再”作为农业保险大灾风险准备金统筹管理平台，探索在内部设立资产管理部门，负责规划和实施大灾基金资产配置和投资运作。在各部门组织协调和政策协同下，探索构建紧急预案机制，当农业大灾风险基金无法满足赔付时，进行合理的融资安排，并给予一定的财政和税收支持以应对超出大灾准备金保障能力之外的风险冲击。

　　作者：魏加威，杨汭华

　　编译：徐洋，王克

　　责编：魏腾达

　　备注：徐洋为中国农业科学院农业信息研究所在读硕士研究生；王克博士为中国农业科学院农业信息研究所研究员、硕士生导师；魏腾达为中国农业科学院农业信息研究所在读博士研究生。

　　出处：节选自《我国农业再保险体系建设：国际经验与启示》，当代经济管理，2021-07-23