农业保险助力乡村振兴

2021-04-19

　　来源：经济杂志

　　2020年，我国农业保险政策环境不断优化，农业保险发展质量得到有效提升，脱贫攻坚和乡村振兴的保障和服务功能得到了进一步发挥。相对于乡村振兴战略对农业保险的新要求而言，目前促进农业保险高质量的政策体系尚存在一些挑战。展望未来，乡村振兴战略为农险发展提供了广阔空间。

　　2020年农业保险市场运行特征

　　近年来，农业保险保费收入增长迅速，从2007年的53.3亿元快速增加至2020年的814.93亿元，已经超越美国，成为全球最大的农业保险市场。随着农业保险市场的快速成长，农业保险保费收入占财产保险保费收入的比例也逐步提高至2020年的6.83%，成为市场增量的重要贡献者。

　　2020年，农业保险提供风险保障4.13万亿元，同比增长8.57%。随着保费收入的增加以及保障程度的提高，我国农业保险赔款也迅速增加，从2007年的29.2亿元增加到2020年的592.52亿元，初步发挥了农业保险对于损失补偿和恢复生产的作用。

　　2007年以来的绝大多数年份，农业保险有较大额度的承保利润。近年来受费率下降、保险金额提高、市场竞争积累造成费用率攀升以及局部地区农险巨灾等因素的综合影响，农业保险承保利润大幅下降，农业保险经营压力凸显。2020年农业保险承保利润为1.01亿元，承保利润率为0.17%。

　　此外，近年来我国农业保险市场主体不断增加，集中度较高，2020年共有33家保险公司经营农业保险业务。其中，市场份额超过5%的有4家公司，人保股份占比43.87%，中华联合占比13.02%，太保财险占比10.52%，国寿财险占比8.00%。另外，有17家保险公司农业保险保费收入不到2亿元，总体占比1.81%。

　　在农业保险政策环境方面，2020年，银保监会、财政部、农业农村部等出台了一系列推动农业保险高质量发展的政策，包括扩大以奖代补试点范围,明确市场准入机制,完善农业保险市场招标规则,完善农业保险定价机制,进一步健全大灾风险分散机制,启动渔业互助保险重大体制改革，促进农业保险数字化转型，农业保险发展的政策环境不断优化。

　　我国农业保险政策支持体系尚待完善

　　我国对于新型农村经营主体的保障水平有待提高。

　　一是农业保险尚不能有效满足新型农业经营主体的异质性需求。目前农业保险以面向传统小农户的低保障、广覆盖的成本保险为主，不能满足新型农业经营主体的差异化需求。

　　二是农业保险对新型农业经营主体的保障水平亟待提升。为了提高重要粮食作物保障水平,我国先后在13个粮食主产省选择开展和扩大大灾保险试点，在部分省份开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，但从全国范围看，玉米、水稻、小麦三大粮食作物亩均保险金额仍然较低，不能完全适应现代农业高成本、高投入的生产特点，难以满足规模化经营主体的保障需求。

　　三是财政的保费补贴政策没有很好地体现对新型农业经营主体发展的支持。目前财政对农业保险实行统一保费补贴政策，补贴比例与投保人的种植规模以及保险产品的保障水平都没有关系，没有能够很好地体现促进新型农业经营主体发展的政策导向。

　　四是农业保险合同的缺陷也不利于提升保障水平。分阶段赔付的方法影响了保障水平提升；保险条款中不允许设置绝对免赔，降低了农业保险对于较大灾害损失的赔付水平，难以满足规模经营主体对“低获赔概率、高保险赔付”的保障需求。

　　我国财政补贴政策也有待优化。

　　一是地方特色农业的发展要求拓宽补贴品种。目前地方特色农产品保险没有有效纳入中央财政补贴保费的支持体系。农业保险保费补贴的品种范围有待拓展，以适应地方特色优势农业发展的需要。

　　二是基本公共服务均等化要求完善差异化补贴政策。一些农业大省往往也是财政弱省，最需要农业保险和保费补贴，但由于财力有限，对中央财政保费补贴的配套能力较差。这就使得最需要农业保险保障的地区反而更少、更滞后地享受到中央财政的保费补贴。

　　三是省级以下的政府，特别是市县级政府不仅负责提供农业保险的相关公共服务，而且还承担着沉重的筹资责任。

　　此外，在经营模式上有待创新。目前的经营模式产生了成本高昂与违规行为严重的问题，不利于农业保险的可持续发展。而农业保险经营模式出现问题的根本原因在于，我国农户以小规模分散经营为主的国情与传统农业保险产品之间本质上不相容。

　　在大灾风险分散制度上有待完善。总体来看，我国农业保险大灾风险分散制度尚不健全。随着农业巨灾风险发生、农业保险降费、提高保障程度以及经营成本的提高，近年来部分省市已经出现较大程度的超赔，农业保险大灾风险准备金制度已经不足以应对大灾风险，需要研究再保险、大灾风险融资安排等制度选择与设计，以健全和完善农业保险大灾风险分散制度。

　　在制度风险上有待防范。政府对公司微观经营渗透和不当干预的风险仍相当程度上存在；保费补贴拨付机制不合理，出现大量的应收保费；农险市场主体的准入与退出机制扭曲等。包括一些供给主体较多市场竞争激烈的地方，寻租现象比较普遍和严重；一些经营不规范、侵害农户利益的市场主体虽然受到监管部门的行政处罚，但违规成本有限，不足以形成威慑。

　　完善农业保险政策支持体系的建议

　　展望未来，国家乡村振兴战略为农险发展提供了广阔空间。为了更好地促进农业保险高质量发展，助力乡村振兴战略，要进一步完善农业保险的政策体系。

　　一是提高对于新型农业经营主体的保障水平。

　　尽快将完全成本保险拓展至全国范围，探索实现完全成本保险向产量保险的转型，保障水平从产量保险提高到收入保险；保费补贴要适时向规模化经营的新型农村经营主体倾斜；优化农业保险合同设计，取消或提高分阶段赔付系数，允许设置绝对免赔，使得规模经营主体能够获得较高水平的赔偿。

　　二是优化财政补贴政策。

　　将地方优势特色农产品保险以奖代补做法逐步扩大到全国；基于地方特色农业发展的需要进一步增加保费补贴品种；以差异化的补贴政策实现农业保险公共服务的均等化；应尽量降低直至取消市级、特别是所有县级财政的补贴比例，以减轻地方政府特别是不发达地区地方政府的财政负担，实现农业保险公共服务的纵向公平。

　　三是促进经营模式创新。

　　建立普惠性农业保险体系；以指数保险弥补传统农业保险产品的不足；为促进农业保险经营模式创新提供相应的政策支持，包括将指数保险纳入中央财政补贴范围，为构建普惠性农业保险体系提供补贴，促进与指数保险发展相关的基础设施建设等。

　　四是完善大灾风险分散制度。

　　优化中国农业再保险的运作机制，完善农业保险再保险体系，比如构建农业再保险公司与原保险人“分担风险、分享收益”的风险共担机制，利用国内、国际两个再保险市场转移、分散农业大灾风险，探索对不同风险区域的农业保险业务互换等；完善大灾风险准备金制度，鼓励保险公司在正常经营年份积累大灾风险准备金，从而在不同年度之间分散风险；建立融资安排，在再保险摊回赔款、大灾准备金均不足以支付赔款的情况下，启动相应的融资安排，为经营农业保险业务的公司提供流动性支持。

　　五是防范与化解制度风险。

　　要秉持法治原则，规范和约束农业保险中权力的运行；优化保费补贴拨付机制，探索将中央和省级财政补贴直接补贴经办机构，或对保费补贴专户实行动态监控，同时尽快降低直至取消县级财政保费补贴；进一步完善农险市场主体的准入与退出机制，一方面在市场准入上引导公司对农业保险专业化经营，增强持续经营的预期，从而鼓励保险公司增加对农业保险的资源投入，提升服务的质量，另一方面建立真正的市场化退出机制，提升市场主体的违规成本，从而发挥市场机制良币驱逐劣币的正向激励作用。

　　文/清华大学五道口金融学院中国保险与养老金研究中心研究总监、国务院发展研究中心金融研究所保险研究室原副主任朱俊生

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